Одна из современных тенденций в развитии и функционировании американского лоббизма заключается в существенном переносе объемов лоббистской деятельности с федерального уровня на уровень штатов.

Одна из современных тенденций в развитии и функционировании американского лоббизма заключается в существенном переносе объемов лоббистской деятельности с федерального уровня на уровень штатов. Крупнейшие корпорации, предпринимательские союзы, другие влиятельные заинтересованные группы национального масштаба, традиционно сосредотачивавшие свое внимание главным образом на отношениях с федеральными органами власти, с некоторых пор стали увеличивать свое политическое присутствие и усиливать лоббистскую активность в легислатурах (законодательных собраниях) штатов. Можно назвать по меньшей мере три причины, вызвавшие такую тенденцию.

Во-первых, это передача федеральными органами власти некоторых своих полномочий на места. Серьезные шаги в данном направлении были сделаны во времена президентства Р.Никсона, когда была принята программа разделения части федеральных доходов между штатными и местными органами власти. При этом использование денег штатами не оговаривалось какими-либо жесткими условиями, в результате чего губернаторы получили возможность активно решать такие проблемы, как защита прав потребителя, защита окружающей среды, создание рабочих мест, развитие общественного транспорта, здравоохранения и др. По выражению американского исследователя А.Розенталя, "власти штатов заполнили вакуум, образовавшийся за счет федерального дерегулирования"1.

С меньшей степенью успеха действовал в этом направлении президент Дж-Картер, с большей - президент Р.Рейган, целенаправленно стремившийся передать часть федеральных программ под ответственность штатов, в том числе для того, чтобы освободить Вашингтон от засилья заинтересованных групп. Не является исключением и нынешняя администрация Б-Клинтона, передавшая, к примеру, немалый объем полномочий федерального правительства по государственному вспомоществованию в ведение штатов и далее на места. Таким образом, количество федеральных программ, подконтрольных только центральным ведомствам, неуклонно сокращается. В результате, если в 70-е годы правительства штатов располагали бюджетом на сумму около 85 млрд. долл., то в 90-е годы он составил уже 260 млрд. долл. 2

Во-вторых, это нарастание проблем местного значения, затрагивающих интересы национальных групп давления, которые вынуждены уделять им не меньше внимания, чем более масштабным, но не столь многочисленным проблемам федерального уровня.

Наконец, в-третьих, за последнее время в США наблюдается усиление позиций и политической деятельности локальных образований. В то время как политическая активность на национальном уровне падает, население чаще обращает взоры к местной власти, придавая все большее значение делам своих округов, муниципалитетов, штатов.

Перечисленные факторы не замедлили сказаться на активном развитии института лоббизма в штатах. Если в 1982 г. впервые было зафиксировано особое внимание со стороны корпораций к столицам штатов3, то в 1987 г. уже отмечалось, что к власти на местах вынуждены обращаться лучшие вашингтонские лоббисты4. В настоящее время институт лоббизма на местном уровне настолько развит, что мало чем отличается от лоббизма на уровне федеральном, хотя, несомненно, имеет некоторые особенности.

С точки зрения лоббиста-профессионала, нанятого представлять определенные интересы, штат - это, прежде всего, его легислатура. При прямом лоббировании законодателей самым важным фактором становится система работы законодательного собрания штата. В наиболее экономически и политически развитых штатах (Калифорния и штаты Новой Англии) легислатуры работают практически в постоянном режиме сессий по 7-9 месяцев. В других, например в Техасе, постоянно назначенной сессии вообще нет, в третьих, в частности в Вайоминге, сессия длится один месяц. Такая разница определяет не только различие в зарплате (так называемой компенсации) законодателей, но и роль, которую в данном штате играет законодательное собрание. Чем важнее его роль, тем дольше длятся сессии и тем активнее оно лоббируется. В Калифорнии - самом богатом и крупном штате - роль легислатуры очень велика. На ее лоббирование в 1993-1994 гг. потрачено 250 млн. долл. 5 Это сравнимо с затратами на лоббирование легислатур десятка малых штатов.

Большинство членов легислатур в США совмещают свою законодательную деятельность с другой работой, хотя количество профессионалов среди них, по данным Национальной конференции легислатур штатов, выросло с 2,7% в 1976 г. до 14% в 1995 г. (последние данные). При этом законодатели не имеют права голоса, когда обсуждаются темы, касающиеся их интересов и занятий вне легислатуры (например, фермер не может голосовать по вопросам сельского хозяйства). Контроль здесь больше моральный, связанный с политической традицией. Формула "Следует воздержаться от голосования", по признанию некоторых членов легислатур, с которыми довелось говорить автору данной статьи, юридически их не устраивает, но нарушают ее редко. Учитывая отсутствие запрета на совмещение работ для законодателей, такая косвенная норма регулирования лоббиэма, может быть, не менее важна, чем законы о лоббистской деятельности.

Однако следует подчеркнуть, что несмотря на все сказанное о различии законодательных собраний в штатах, у них есть одно общее, с точки зрения лоббиста, отличие от федерального конгресса: в конгрессе одобряется лишь 5% внесенных законопроектов, а в легислатурах - 25%6. Таким образом, шансы лоббистов на успех в законодательных собраниях штатов в 5 раз выше.

Важнейшим показателем удельного веса института лоббизма в политических системах штатов является структура групповых интересов - их разнообразие, степень организованности, параметры присутствия в том или ином штате, возможность влиять на власть и местные политические процессы и т.д. По степени влияния групп давления американская исследовательница Сара Морхаус разделила штаты на три категории. В первую (сильное влияние) вошли 22 штата, во вторую (умеренную) - 18 штатов, в третью (слабую) - оставшиеся 10. Морхаус пришла к выводу, что группы давления наиболее сильны в штате в двух случаях: когда на его территории доминирует одна крупная корпорация либо когда штат малонаселен и промышленно неразвит7. Из 350 наиболее влиятельных групп давления на территориях штатов, упомянутых С.Морхаус, более 70% представляют бизнес (примерно пополам - предпринимательские союзы и именные корпорации). Следует отметить, что данное соотношение характерно для всех штатов, вне зависимости от силы или слабости групп давления в целом. Более того, такая характеристика повторяет "раскадровку" влияния субъектов давления на федеральном уровне.

Естественно, что в структуре групп давления в каждом штате сосуществуют группы национальной и штатной "весовых категорий", но именно присутствие корпораций и предпринимательских союзов национального уровня подтверждает тенденцию увеличения лоббистской деятельности в столицах штатов. Хорошей иллюстрацией может служить официальный список более 1000 организаций, имеющих зарегистрированных лоббистов (по состоянию на май 1996 г.) в легислатуре штата Нью-Мексико. Анализ документа показывает, что почти все крупные американские корпорации и организации, имеющие штаб-квартиры в других штатах и действующие на федеральном уровне, имеют своих лоббистов в Нью-Мексико. Вместе с тем, только организаций, название которых начинается с наименования штата, в списке более 150. Таким образом, рядом с "домашними" фирмами и организациями соседствуют крупнейшие ТНК.

К сказанному можно добавить, что для крупной лоббирующей организации крайне важно диверсифицировать представительство своих интересов, представить их в полном объеме. Так, корпорация "Джонсон энд Джонсон" ведет активную лоббистскую деятельность в Вашингтоне, в своем родном штате Нью-Джерси имеет нанятых и зарегистрированных лоббистов в легислатуре, оперирует через Торговую палату Нью-Джерси, Ассоциацию промышленников Нью-Джерси и группу компаний Нью-Джерси по производству товаров для здоровья. Кроме того, "Джонсон энд Джонсон" платит взносы в ассоциации промышленников Калифорнии, Иллинойса, Массачусетса и других штатов и имеет там лоббистов.

Что же представляет собой лоббизм как институт политических систем штатов и в какой степени подтверждается тенденция усиления лоббирования на местном уровне? Ответ на этот вопрос можно начать с динамики роста численности зарегистрированных лоббистов.

В таком огромном штате, как Нью-Йорк в 1980 г. было 1379 лоббистов, в 1994 г. (последние данные) их стало 1854. В легислатуре другого крупного штата - Техаса - до середины 80-х годов обычно регистрировалось несколько сотен лоббистов, однако в 1985 г. произошел скачок - зарегистрировалось 600 организаций и 1100 физических лиц. В 1994 г. Техас имел уже .1937 лоббистов. В том же году общее число лоббистов в 50 штатах равнялось 39468. Больше всего (4222) их насчитывалось в Иллинойсе, наименьшее количество (190) - в Нью-Гэмпцтаре8. Таким образом, количество лоббистов в законодательных собраниях нескольких крупных штатов превысило десятитысячную отметку и сравнялось с количеством лоббистов в федеральном конгрессе. При этом следует отметить, что не все лоббисты регистрируются, поскольку действующие в штатах законы, о которых речь ниже, позволяют уклоняться от этой процедуры.

Сообщество лоббистов принято делить на несколько категорий. В первую. входят сотрудники лоббистских фирм, доля которых составляет на уровне штатов 15-25%. Самая многочисленная - вторая категория (40-50%), состоит из собственных лоббистов групп давления, т.е. сотрудников лоббистских отделов корпораций, предпринимательских союзов и других организаций. Третья категория - это лоббисты штатных и местных органов власти, отстаивающие в легислатурах интересы своих ведомств, округов, городов и т.д. Их примерно 15-20%. В четвертую категорию входят "лоббисты народа" - активисты различных общественных организаций и движений. В некоторых организациях такой актив действует постоянно, (экологические движения), в других он мобилизуется при необходимости. Удельный вес этой группы составляет приблизительно 20%9.

Развитие анализируемой тенденции характеризуется и изменением методов лоббирования. Во-первых, это относится к местным профессионалам, что хорошо видно из следующего факта. Не только в Вашингтоне, но и в столицах штатов появилось поколение лоббистов, методы которых могут быть обозначены как новый непрямой лоббизм. Суть его заключается в эффективном сочетании собственно лоббизма, связей с общественностью и рекламы для формирования общественного мнения и разработки высокотехнологичных массовых акций давления на законодателей (простой непрямой лоббизм, т.е. организация почтовых кампаний, или писем законодателям, уже отходит в прошлое). Во-вторых, на федеральном уровне появились специализированные фирмы, занимающиеся проведением лоббистских мероприятий только в штатах. Если раньше клиенты, как правило, обращались в столичные фирмы, которые в свою очередь были вынуждены приглашать в качестве субподрядчиков местные компании в каждом штате, то теперь эта цепочка исчезает. Имея головной офис в Вашингтоне, Нью-Йорке или Арлингтоне, такие фирмы, например, как "Стейтсайд ассошиэйтс" и "Малтистейт" берут на службу бывших членов легислатур. Они имеют устойчивые связи и благодаря этому отслеживают развитие событий в штатах, что дает им возможность собственными силами выполнять заказ клиента в любом штате10 .

Важнейшей характеристикой лоббизма как института политических систем штатов служит его официальное признание и регулирование правовыми нормами. В настоящее время штаты имеют соответствующие законы, во многом напоминающие уже утративший силу федеральный закон о регулировании лоббизма (1946 г.). Слабая эффективность этого статута заключалась в том, что он распространялся только на членов конгресса (как объектов давления) и, кроме того, содержал многочисленные лазейки, позволявшие лоббистам уклоняться от регистрации и не соблюдать требования отчетности. Эти недостатки в той или иной степени повторялись в законах штатов, хотя далеко не во всех. Примером может служить весьма подробно прописанный и жесткий закон штата Калифорния о регулировании лоббизма (1974 г.). Согласно этому нормативному акту, лоббистские фирмы и группы давления, нанимающие лоббистов, обязаны регистрироваться у Секретаря штата и периодически представлять ему отчеты о своей деятельности. Сфера действия этого закона распространяется не только на законодателей, но и на должностных лиц органов исполнительной власти штата. Калифорнийский закон уже при своем рождении был куда сильнее федерального закона 1946 г., но и сейчас в целом не слабее принятого в 1995 г. Конгрессом США более совершенного нового закона о регулировании лоббистской деятельности.

Закон о лоббизме, каким бы совершенным он ни был, не может охватить все проблемы, так или иначе связанные с лоббистской деятельностью. Его обычно прикрывает (или дополняет) серия смежных законодательных актов, косвенно контролирующих эту сферу. На федеральном уровне такую роль играют законы об этике государственных служащих, о федеральных избирательных кампаниях и некоторые другие. В штатах также существует подобный набор актов. Пример той же Калифорнии и здесь показателен. Строго говоря, калифорнийский статут о регулировании лоббизма не является самостоятельным, он представляет собой один из разделов закона о политической реформе, который также регулирует финансирование избирательных кампаний и некоторые аспекты служебного поведения должностных лиц штата. Вместе с тем, в некоторых штатах приняты законы, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Весьма интересный закон, косвенно регулирующий лоббизм, действует во Флориде. Он разграничивает политический и экономический интересы, поскольку не позволяет лицам, сделавшим взносы в фонды кандидатов на выборные должности, впоследствии заключать контракты с штатом"11. Такой закон имеет вполне определенный смысл, если учесть, что финансирование кампаний остается одним из основных стимулов в лоббировании, а государственные подряды - наиболее доступной и ожидаемой формой "благодарности".

Что касается практики лобби стекой деятельности, то она распадается на два аспекта. Первый - решение локальных проблем. Почти все лоббистские битвы в штатах ведутся вокруг принятия местных законов, разрешения на строительство предприятий, либо получения государственных подрядов. Такие цели затрагивают интересы как национальных корпораций, так и местных фирм, оперирующих только на территории данного штата. Если борьба между местными группами давления носит довольно спокойный характер, равно как и борьба между национальными корпорациями в данном штате, то при столкновении первых и последних лобби стекая битва неминуема. Условно этот случай можно обозначить как "фактор родного штата" - местные фирмы всеми силами стремятся сохранить за собой традиционную сферу деятельности в своем "доме". В качестве примера можно привести противостояние во Флориде крупнейших в мире компаний по аренде автомобилей "Хертц" и "Эвис", с одной стороны, и "Аламо" и других мелких фирм - с другой. "Хертц" и "Эвис" лоббировали в пользу ими же предложенного законопроекта, запрещавшего принудительно для клиента включать в стоимость аренды машины один из видов страхования. А многочисленные страховки (в случае ущерба, угона, получения травм и т. д.) как раз являлись источником большей части прибыли мелких фирм. Потеря этого косвенного дохода фактически вытесняла их из бизнеса. Борьба носила острый характер. В кампанию было вовлечено более 50 лоббистов (из них 18 работали только на "Аламо"). В результате этих усилий, не в пример другим штатам, легислатура Флориды законопроект провалила, а "Аламо" и местные компании продолжали работать12.

Второй аспект лоббистской борьбы в штатах - решение федеральных проблем. Принятие федерального закона всегда отражается на штате, а значит и на борьбе интересов в нем. Но и здесь есть варианты обострения ситуации. Во-первых, это происходит, когда принятие законодательного акта затрагивает какой-либо штат в особенности, и тогда усиливается борьба местных субъектов давления (скажем, законы о рыболовстве всегда будут затрагивать прибрежные штаты в целом). Во-вторых, еще большее обострение происходит, если штат становится "ключевым" в противостоянии важнейших интересов, и победить в нем - принципиальный момент. Так, крупнейшей лоббистской кампанией, которая с одинаковой ожесточенностью велась как на федеральном, так и на местном уровне, была борьба вокруг Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА). Присоединение Мексики, как страны со слаборазвитой экономикой и дешевой рабочей силой, к соглашению между США и Канадой было выгодно в целом Соединенным Штатам, но невыгодно ее южным штатам, считавшим, что соглашение принесет с собой потерю рабочих мест, недовольство населения наплывом мексиканцев, загрязнение окружающей среды промышленными отходами. После двухлетних баталий, в 1993 г., закон о НАФТА был принят, но перед этим борьба неожиданно переместилась в несколько южных штатов. Заинтересованное в продвижении соглашения правительство Мексики наняло крупнейшие агентства по связям с общественностью "Берсон Марстеллер" и СЕКОФИ. Поняв, что противники находятся не только в Вашингтоне, но и в конкретных штатах, агентства в свою очередь наняли несколько региональных субподрядчиков своего профиля в ключевых, пограничных с Мексикой штатах. Так, "Кампос комыоникейшнз инк.", базирующаяся в Хьюстоне, формировала общественное мнение в Техасе, а фирма "Мойя, Вилланьева энд ассошиэйтс" занималась такой же деятельностью в Калифорнии. Одновременно основные подрядчики наняли двух экс-губернаторов штата Нью-Мексико Т.Анайю и Д.Аподака, поставив перед ними задачу провести серию встреч и семинаров с политически активными группами населения, чтобы вовлечь их в борьбу за прохождение закона. Таким образом, лоббисты мексиканского правительства вовремя определили для себя "ключевые" штаты и, использовав непрямой лоббизм в качестве основного оружия на уровне штатов, весьма посодействовали тому, чтобы данный закон был принят.

* * *

Вызванный определенным перераспределением властных полномочий между федерацией и штатами, а также другими рассмотренными в статье причинами, значительный перенос лобби стекой деятельности из Вашингтона в столицы штатов оказал стимулирующее воздействие на развитие лоббизма как института политических систем штатов. В. профессиональном плане этот институт в настоящее время в целом мало чем отличается от лоббизма федерального, хотя по отдельным характеристикам в каждом штате имеет свои особенности, обусловленные неодинаковым уровнем профессионализма штатных легислатур, степенью политического участия национальных групп давления в делах того или иного штата, развитостью структуры местных групповых интересов, спецификой законов штатов, регулирующих лоббизм, и другими причинами. Но, при любых оговорках, общим является то, что удельный вес лоббистской деятельности национальных групп давления возрастает в каждом штате. Это и есть одна из современных тенденций в развитии и функционировании американского лоббизма.

Литература:

1. Rоsenthal A. The Third House: Lobbyists and Lobbying in the States. Wash., 1993, p.3.
2. Thomas C., Hrebenar R. Nationalization of Interest Groups and Lobbying in the States. In: Interest Group Politics. Ed. by A.CigIer, B.Loomis. Wash., 1991, p.66.
3. Тhе "New Lobbying". - "The Washington Post", 2.03.1982, p.A2.
4. "National Journal", 28.11.1987, pp.3020 - 3025.
5. Hrebenar R. Interest Group Politics in America. 3rd ed., N.Y., 1997, p.211.
6. "National Journal", 8.11.1997, р.2249.
7. Morehouse S. State Politics, Parties and Policy. N.Y., 1981.
8. Zimmerman J. The Government and Politics of New York State. N.Y., 1981, p. 103; Cole R., Таebel D. Texas: Politics and Public Policy. San Diego et al., 1987, p.78; "American Journal of Public Health", 1996, No.8, p. 1138.
9. Существуют и другие классификации лоббистов в штатах. См., например; Rosenthal A. Op.cit., pp.18-43; Thomas С., Hrebenar R. Interest Groups in the States. In: Politics in the American States. Ed. by V. Gray, 5th ed Greenview (III.), 1990.
10. "National Journal", 8.11.1997, pp.2248-2250.
11. "State Government: CO Guide to Current Issues and Activities, 1994-95. Wash., 1995, p.60.
12. Rоsenthal A. Op. cit, pp.58, 78.