Для России актуально как зафиксированное документом изменение американского видения России и ее роли в мире, так и сам по себе опыт США в переосмыслении и реорганизации своих систем безопасности, оказавшихся не способными предотвратить террористическую атаку.

• Стратегии национальной безопасности США
• Отношение к России администраций Б.Клинтона и Дж.Буша-мл.
• Россия и США: видение основных угроз национальной безопасности и внешнеполитической стратегии

Основные черты новой "Стратегии национальной безопасности"

Согласно закону о реорганизации обороны 1986 года (закон Голдуотера-Николса) администрация США обязана ежегодно представлять конгрессу документ с изложением как текущего состояния национальной безопасности, так и своего концептуального видения проблемы - "Стратегии национальной безопасности". Принимая этот акт, конгресс стремился дополнить систему регулярных президентских обращений к законодателям документом по проблемам безопасности, однако достиг лишь частичного успеха. Только администрация Б.Клинтона действительно представляла конгрессу стратегические документы ежегодно. Последний такой доклад под названием "Стратегия национальной безопасности США для нового столетия" (известный под именем "стратегии Клинтона") датирован 1999 годом. Интенсивность работы демократической администрации объяснялась как необходимостью серьезного переосмысления проблематики после окончания "холодной войны", так и неудовлетворенностью конгресса представляемыми документами.

В июле 1998 г. конгресс создал двухпартийную Комиссию США по национальной безопасности в XXI веке под сопредседательством отставных сенаторов - демократа Гэри Харта и республиканца Уоррена Радмэна. Комиссия Харта-Радмэна, состоящая из 14 представителей академических, военных и деловых кругов (7 демократов и 7 республиканцев), в 1999-2001 гг. опубликовала три доклада. Комиссия полемизировала со "стратегией Клинтона", предлагая перенести акцент с военного противостояния на террористическую угрозу (в частности, отказавшись от принципа готовности вооруженных сил США к ведению одновременно двух войн на двух удаленных друг от друга театрах военных действий). Уже в первом докладе, опубликованном в августе 1999 года, Комиссия Харта-Радмэна в числе главных опасностей выделяла возможность крупномасштабных террористических актов на территории США. Эти доклады некоторые обозреватели рассматривали как базу для стратегии национальной безопасности новой администрации.

События 11 сентября 2001 года резко актуализировали проблему безопасности в общественном мнении США. Публикацию своей "Стратегии национальной безопасности США" администрация Дж.Буша-младшего приурочила к годовщине террористической атаки и анонсировала более чем за месяц.

Публикации предшествовала масштабная подготовка общественного мнения, в которой участвовали вице-президент Ричард Чейни, государственный секретарь Колин Пауэлл, министр обороны Дональд Рамсфелд, помощник президента по национальной опасности Кондолиза Райс. Ведущей темой выступлений вице-президента и министра обороны стала необходимость упреждающих действий для обеспечения безопасности США. Особый резонанс получила история со статьей Д.Рамсфелда. Представленная 5 сентября в редакцию "The Washington Post" статья 7 сентября была отозвана автором как "несвоевременная". А 16 сентября в "The New York Times" появилась "утечка": статья, в которой сообщалось о революционном характере стратегического документа администрации Буша - отказе от доктрины сдерживания. Таким образом, вокруг документа была создана атмосфера напряженного ожидания.

17 сентября документ был подписан Дж.Бушем-младшим и 19 сентября официально направлен в конгресс. 20 сентября в мировой печати появилось распространенное по информационным каналам Белого дома и госдепартамента, подписанное президентом вступление к "Стратегии национальной безопасности США", кратко излагающее основные идеи документа, за которым в документе следуют 9 глав. Первая из них, частично совпадающая с вступлением, называется "Обзор американской международной стратегии".

Обзор завершается словами: "Соединенные Штаты будут:

• защищать стремление к человеческому достоинству;
• укреплять союзы для обеспечения победы над глобальным терроризмом и принимать меры для предотвращения нападений на нас и наших друзей;
• работать вместе с другими странами с целью урегулирования региональных конфликтов;
• препятствовать нашим врагам угрожать нам, нашим союзникам и нашим друзьям оружием массового уничтожения;
• инициировать новую эру глобального экономического роста посредством свободных рынков и свободной торговли;
• расширять сферу развития, увеличивая открытость обществ и строя инфраструктуру безопасности;
• расширять области совместных действий с другими основными глобальными центрами силы; и реорганизовывать институты национальной безопасности Америки с учетом вызовов и возможностей XXI века"

Другие 8 пунктов - заголовки следующих глав документа, из которых наиболее важна четвертая (прим. по общему счету пятая).

Последний раздел "Стратегии национальной безопасности" посвящен реорганизации обеспечивающих ее институтов. Администрация Дж.Буша намерена предпринять самую крупную со времен президента Трумэна (когда были созданы министерство обороны и ЦРУ) реорганизацию федерального правительства, образовав министерство внутренней безопасности. Однако в документе эта тема оставлена в стороне, а говорится лишь о сферах обороны, разведки и дипломатии.

Отметим здесь два терминологических новшества администрации США. "Стратегия национальной безопасности США" вводит новый термин: counterproliferation. Мы перевели его как "противораспространение". Английское proliferation ("плодородие (почв), плодовитость (животных), быстрое размножение") давно превратилось в политический термин, означающий распространение оружия массового уничтожения. Nonproliferation - нераспространение ОМУ, термин, содержащийся в заглавиях многих важных международных договоров.

Ключевым для документа является термин preemption и производные от него. Это слово часто встречается в юридическом и транспортном контекстах, где означает "покупку чего-либо прежде других; преимущественное право на покупку или выкуп имущества; выгрузку(перед погрузкой)". Именно в последнем смысле слова оно входит в такие сочетания, как preemption house, preemption yard и в состав имен собственных (Preemption House - отель и туристический комплекс в Чикаго). Администрация США превращает preemption в военно-политический термин, и чтобы избежать смешения с такими уже устоявшимися понятиями, как упреждение и опережение, мы перевели его как "предварение". Зачастую в отечественных СМИ употребляется термин "превентивные" (действия, удары), которого администрация США сознательно избегает, поскольку доктрина "превентивной войны" была осуждена на Нюрнбергском процессе как прикрытие агрессии.

Новая стратегия США включает принципиально новые положения:

1. Основные угрозы безопасности США исходят от государств-изгоев и террористических сетей. "Серьезнейшая опасность... находится на перекрестке радикализма и технологий". Государства-изгои и террористические сети стремятся получить оружие массового уничтожения. Этим мотивируется переход от политики нераспространения ОМУ к противораспространению.
2. США не допустят достижения какой-либо страной военного паритета.
3. ША намерены применять военную силу первыми, чтобы предупредить враждебные действия, даже если нападение на США в данный момент не готовится или невозможно: "Америка будет действовать против возникающих угроз, прежде чем они полностью сформируются". Именно для обозначения таких действий документ вводит термин "preemption"".
4. США намерены остаться единственной в мире страной, имеющей право на применение силы против угроз прежде, чем они полностью сформируются, и не позволят другим нациям использовать предварение как оправдание для агрессии.

Дискуссия вокруг "доктрины Буша" в США

Знакомясь с новой "Стратегии национальной безопасности США", нельзя не обратить внимание на обилие в тексте повторов и особенно цитат из речей президента Дж.Буша-младшего. Из-за этого документ, по объему почти втрое уступающий "Стратегии национальной безопасности США для нового столетия" и чуть ли не на порядок меньше, чем доклады комиссии Харта-Радмэна, производит впечатление растянутого и многословного. Однако примененный администрацией пиар-ход с созданием атмосферы напряженного ожидания вокруг публикации и подчеркиванием революционного характера "стратегии Буша" доказал свою эффективность. На указанные недостатки документа мало кто обратил внимание. Как исключение можно привести отзыв историка-марксиста Уильяма Риверса Питта: "Документ, озаглавленный "Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов Америки", написан невыразительным, неясным языком и оставляет несколько двусмысленное впечатление. Что и неудивительно, ведь большая часть этой бумаги - вырезанные и склеенные вместе кусочки речей, прочитанных Бушем после 11 сентября" ("The Perspective", 23.09.09).

В обсуждении "Стратегии национальной безопасности США" отчетливо выделяются четыре стадии.

На первой дискуссия велась преимущественно профессиональными журналистами на страницах газет и в эфире. Обилие критики побудило администрацию перейти в контрнаступление, что обозначило вторую стадию полемики. Среди официальных лиц, выступавших с разъяснениями "доктрины Буша", следует выделить участие Кондолизы Райс в дискуссионной передаче с Маргарет Уорнер "Online NewsHour" телекомпании PBS 25.09.02. Ответом стала новая волна критики, причем теперь к дискуссии присоединились исследовательские центры, выпустившие аналитические доклады (анализ Брукингского института) и специализированные журналы (третья стадия). Администрация вновь дала серию комментирующих заявлений и публикаций, среди которых наиболее концептуальный характер имеет статья К.Райс, распространенная по информационным каналам госдепартамента и опубликованная во многих странах мира, включая Россию (см. Известия 16.10.02).

Суммарно охарактеризуем позиции сторон в дискуссии.

Тональность и содержание первых отзывов "большой прессы" на документ определил тезис о революционном характере "стратегии Буша".

"Документ провозглашает, что стратегия сдерживания, основа американской политики с 1949 года, отжила свое" (ABC,20.09.02)

"Это первое всеобъемлющее обоснование смещения военной стратегии Америки в сторону предваряющих действий против враждебных государств и террористических групп, разрабатывающих оружие массового уничтожения (ОМУ)... Она включает умаление значения большей части договоров о нераспространении ОМУ в пользу доктрины противораспространения, что включает все, начиная от ПРО до демонтажа боеголовок" ("The New York Times", 20.09.02)

"Впервые в документе утверждается, что США никогда не позволят, чтобы их военному превосходству был брошен вызов, как в эпоху холодной войны" (BBC, 20.09.02)

Новый документ в прессе почти не сопоставлялся со старым. Упоминания о "Стратегии национальной безопасности США для нового столетия" демократической администрации оказались единичными.

"Новая стратегия серьезно отличается от стратегии администрации Клинтона" ("The New York Times", 20.09.02)

"Это первое всестороннее объяснение внешней политики администрации рисует намного более силовой и местами агрессивный подход к вопросам национальной безопасности, чем прочие подобные документы после эпохи Рейгана" ("The New York Times", 20.09.02)

Единодушно отмечался доктринальный характер документа. "Дж.Буш-младший вошел в избранный круг американских президентов, имеющих доктрину своего имени" - не без иронии констатировала "The Financial Times" (20.09.02). Словосочетание "Доктрина Буша" превратилось в заголовки (например, "The New York Post", 21.09.02; "Toledo Blade", 21.09.02; "The Plain Dealer", 25.09.02 и т.д.).

Господствующей линией комментирования стало сопоставление новой стратегии с доктриной сдерживания в целом, поэтому вместо параллели "Буш - Клинтон" возникли параллели "Буш - Трумэн" и даже "Буш - Монро".

"Век предварения официально начался с недавним выпуском администрацией Буша "Стратегии национальной безопасности". Это наиболее смелое переосмысление американской внешней политики после Гарри Трумэна" ("U.S. News & World Report", 07.10.02)

"Вице-президент Дик Чейни... стал наиболее влиятельным американским стратегом начиная с Джорджа Ф. Кеннана, отца доктрины сдерживания. Доктрина ... принятая администрацией Трумэна, преобладала в течение половины столетия и выиграла холодную войну. Идеи Чейни... только что были утверждены как официальная политика президентом Бушем и будут определять роль Америки в мире по крайней мере часть XXI столетия" ("The Chicago Tribune", 23.09.02).

"Во время следующих пресс-конференций президента, которые хотя и редки, но возможны, интересно было бы спросить президента Буша, как он рассматривает отношение своей "доктрины Буша" к доктринам Монро и Трумэна - двум названным по именам президентов интерпретациям американской внешней политики, оказавшимися наиболее долго действующими и влиятельными" ("The National Journal", 28.09.02)

Цель сохранения на неопределенный срок военного превосходства США над всем остальным миром даже американским комментаторам показалась рискованной:

"Америка может растратить свое мировое лидерство на самоубийственный поиск империи" ("The Chicago Tribune", 23.09.02)

"К сожалению для любой стратегии, построенной на вечной американской гегемонии, упадок великих экономических и военных держав - постоянное явление в истории. Одна их главных причин этого: тайны успеха сверхдержавы просачиваются за ее границы, вооружая других. Вспомните римлян, завоеванных варварами, использующими римские военные методы. Или спросите китайцев, подчиненных монголами, использующими китайскую технологию" ("The New York Times", 29.09.02)

Аналогия между современными США и Римской империей очень распространена в комментариях, и неизменно в связи с падением империи. К ней обращаются проф. М.Мандельбаум в "The Buffalo News" 26.09.02, "The Toronto Star" в редакционной статье 27.09.02, CNS 26.09.02 и т.д. "Помните опасности империализма!" - призывает со страниц "Australian Financial Review" (02.10.02) бывший министр финансов Виш Бэри, и замечает: "Поскольку Соединенные Штаты в своей "Стратегии национальной безопасности" стремятся к военному выбору, неизбежно рисуются аналогии между США и имперским Римом".

Однако именно тезис о необходимости сохранения на неопределенный срок военного доминирования США администрация защищала наиболее жестко. К.Райс эфире PBS 25.09.02 (полностью беседу можно найти на здесь) заявила с достойной уважения прямотой: "Хорошо, но спросите себя, предпочли бы Вы иметь обратное положение - при котором противник фактически настигает или даже превосходит Соединенные Штаты... так, как Советский Союз... нет, Соединенные Штаты не намереваются позволить этому случиться".

Идея предваряющих угрозу действий встретила весьма разный прием: от горячего одобрения до категорического неприятия. Заявление президента России В.В.Путина от 11 сентября 2002 г., предупредившего Грузию о возможности нанесения вооруженными силами РФ ударов по базам террористов на грузинской территории в ходе операций преследования, оказало заметное влияние на дискуссию. Демарш России использовался как яркая иллюстрация справедливости точки зрения президента Франции Жака Ширака: "Как только одна нация требует права на предваряющее действие, все другие страны, естественно, будут делать то же самое". Высказывались опасения, что "доктрина Буша" взорвет весь мировой порядок. Последнюю позицию наиболее четко и кратко сформулировала "The Internanional Herald Tribune" в редакционной статье 03.10.02, перепечатанной во многих изданиях мира, включая и официальный орган Правительства РФ "Российскую газету" (перевод см. также)

Своей основательностью выделяется отзыв Брукингского института. Аналитики выделили в "стратегии Буша" четыре дилеммы, не получившие, по их оценке, внятного разрешения. Это:

• Свобода vs контртерроризм; По мнению авторов, задачи распространения свободы объективно вступают в противоречие с контртеррористическими мерами, включающими в себя перлюстрацию переписки, слежку, бессудные расправы и т.д.

• Предварение vs сдерживание;

Аналитики отмечают, что документ фактически предусматривает три способа или три стадии действий США по отношению к возможным угрозам: отговаривание или разубеждение (dissuade), что означает дипломатические меры, сдерживание в классическом смысле и предварение. США не отказались от идеи сдерживания полностью. Однако неясно, где проходят границы, на которых дипломатические разубеждение сменяется военно-политическим сдерживанием, и когда США считают себя вправе прибегнуть к предварению.

• Временные коалиции vs международные институты; Аналитики отмечают, что использование временных коалиций объективно подрывает те самые международные институты, о поддержке которых заявляют США.

• Несостоявшиеся государства vs продвижение процветания.

Сопредседатель Комиссии США по национальной безопасности Гэри Харт заявил: "Нынешняя военная доктринология не ушла далеко от времен холодной войны - выработка стратегии находится на начальной стадии, а администрация Буша действует реактивно и во многом воинствующе. Поэтому еще не поздно представить разумные альтернативы бушевским "предваряющим ударам" - эвфемизму, оправдывающему насильственную смену иностранных правительств" ("The New York Times", 03.10.02).

Суммарно реакция американского общественного мнения (наиболее важная в данном случае) может быть сформулирована как осторожный скепсис. Общественное мнение не готово безоговорочно принять доктрину, которую многие считают опасной для США и мирового порядка, но и не отвергает ее категорически. Поэтому администрация США имеет время и простор для своего рода "обкатки и доводки" своей доктрины. В качестве полигонов для испытания "доктрины Буша" эксперты называют страны "оси зла" - Ирак, Иран и Северную Корею.

Новая "Стратегия национальной безопасности США" и Россия

Сопоставление "стратегий" Б.Клинтона и Дж.Буша показывает существенное изменение отношения США к России. "Стратегия национальной безопасности США для XXI века" администрации демократов рассматривала Россию в общем ряду "новых демократий" и "новых независимых государств", нуждающихся в поддержке и помощи США в проведении реформ. Новый документ называет Россию в числе "других [кроме США и их европейских союзников] мировых центров силы", выражает готовность к прочному стратегическому партнерству и ставит задачу: "мы должны развить активные повестки сотрудничества, чтобы эти становящиеся отношения не стали рутинными и непродуктивными" (Приложение 5).

Для России "доктрина Буша" означает новые вызовы и новые возможности. Сопоставление "Концепции национальной безопасности РФ" (КНБ) и "Концепции внешней политики РФ" (КВП) со "Стратегиями национальной безопасности США" Буша и Клинтона показывает, что сменяющиеся администрации США угрозы безопасности своей страны видят только во внешнем мире. Внутренних угроз США - по крайней мере, с точки зрения этих документов - просто не существует. Россия, наоборот, видит внутренних угроз гораздо больше, чем внешних. Сопоставление КНБ и КВП с американскими стратегиями ясно показывает, что США - страна сильная и имеющая свои (внятно сформулированные в документах) интересы и цели на всех континентах и во всех регионах мира. Россия же, судя по нашим доктринальным документам, - страна слабая. Поэтому сокращение списка внутренних угроз безопасности РФ имеет несомненное внешнеполитическое значение. Далее, из текста КНБ и КВП следует, что интересы России - несмотря на заявленные глобальные амбиции - не носят глобального характера. Характерно, что Африка и Латинская Америка, занимающие в стратегических документах США видное место, в отечественной КВП по сути отсутствуют. Вряд ли можно воспринимать всерьез посвященные им два абзаца текста:

"Россия будет расширять взаимодействие с африканскими государствами, содействовать скорейшему урегулированию региональных военных конфликтов в Африке. Необходимо также развитие политического диалога с Организацией африканского единства (ОАЕ) и субрегиональными организациями, использование их возможностей для подключения России к многосторонним экономическим проектам на континенте.

Россия стремится к повышению уровня политического диалога и экономического сотрудничества со странами Центральной и Южной Америки, опираясь на серьезный прогресс, достигнутый в отношениях России с этим регионом в 90-е годы. Она будет стремиться, в частности, к расширению взаимодействия с государствами Центральной и Южной Америки в международных организациях, поощрению экспорта в латиноамериканские страны российской наукоемкой промышленной продукции, развитию с ними военно-технического сотрудничества и кооперации".

Видение угроз национальной безопасности США и РФ во многом расходится. Как уже отмечалось, КНБ и КВП рассматривают существующий мировой порядок с доминированием США как угрозу для России. Однако есть и существенное совпадение - к числу основных угроз обе страны относят терроризм. Обе страны считают, что международный терроризм открыто ведет кампанию против них. Близки позиции обеих стран по проблеме нераспространения ОМУ и по урегулированию региональных конфликтов. Вместе с тем зафиксированные в документах позиции России и США по отношению к наиболее острым конфликтам трудно сопоставимы (Приложение 6).

Заявление Президента РФ 28 октября и указание от 29 октября внести коррективы в КНБ создало существенно новую ситуацию. Слова В.В.Путина по сути точно совпадают с основной идеей "доктрины Буша": "Россия не пойдет ни на какой сговор с террористами, и не будет поддаваться никакому шантажу. Международный терроризм наглеет, ведет себя все более жестоко. Та там, то здесь в мире раздаются угрозы со стороны террористов по применению средств, сопоставимых со средствами массового уничтожения. Я с полной ответственностью хочу заявить, что если кто-то хотя бы попытается использовать подобные средства в отношении нашей страны, то Россия будет отвечать мерами, адекватными угрозе Российской Федерации. По всем местам, где находятся сами террористы, организаторы этих преступлений, их идейные и финансовые вдохновители, подчеркиваю, где бы они ни находились". Слова министра обороны РФ С.Иванова в интервью "Известиям" (05.11.02) столь же точно совпадают с оценкой положения США в стратегическом документе администрации Буша: "По сути нам объявлена война. Она без фронтов, границ, без видимого противника. Но это война. Новый характер войны в XXI веке".

Совпадение позиций США и РФ по той проблеме, которую обе страны считают главной, налицо. США готовы рассматривать это как базу для прочного стратегического партнерства. Российские стратегические документы оценивают существующий однополярный мировой порядок с доминированием США как угрозу для безопасности нашей страны. Очевидно, что при таком расхождении в политических целях сторон прочное стратегическое партнерство невозможно и необходим выбор: концепция многополярного мира или стратегическое партнерство РФ - США.